财政部新规 “低价中标”有了质量“约束”

  去年西安地铁问题电缆事件处理之后，我国已经着手开始从政策层面对“低价中标”予以进一步规范，尤其是财政部对2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）作了修订，公布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），首次增加了“不合理低价认定制度”，用质量对低价投标和低价中标“说不”。

  2018年的第一场全国大范围雨雪天气，不仅“美白”了大半个中国，也暴露出了诸多工程质量上的问题，比如安徽合肥有16处BRT公交站台顶板在大雪中倒塌，造成28人受伤、1人死亡。有媒体调查获悉，此次倒塌的公交站台全部由安徽创誉建设工程有限公司建设，且涉嫌低价中标——包括望江路公交站亭项目在内的一批项目，概算为1500万元，而中标金额只有711.58万元。

  无独有偶，就在合肥公交车站倒塌事件发生没多久，江苏南京也发生了一起意外事故——刚开业不久的南京河西金鹰世界购物中心发生火情，现场浓烟滚滚。事后有报道称，该大楼的空调冷却系统是低于市场价20%中标，目前初步估算损失达到几千万元。

  去年震惊全国的西安地铁问题电缆事件，背后就有“低价中标”的问题。今年起步，就又接二连三发生类似的事情，难怪不少媒体和网友再次怒怼“低价中标”。不过就在去年西安地铁问题电缆事件处理之后，我国已经着手开始从政策层面对“低价中标”予以进一步规范，尤其是财政部对2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）作了修订，公布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），首次增加了“不合理低价认定制度”，用质量对低价投标和低价中标“说不”。

  “所谓的‘低价中标’主要涉及87号令规定的两个问题，一是评标办法，二是不合理低价认定制度。就第一个方面而言，‘低价中标’对应于87号文的评标办法是指‘最低评标价法’，它并不是说谁的投标报价最低谁中标，而是指满足招标文件全部实质性要求，且投标报价最低才能被推荐为第一中标候选人，我认为导致质次价低的投标人中标，其根源主要是招标人和采购人错误地滥用最低评标价法，在此前提下，投标人才有条件低价中标，与最低评标价法内容的调整关系不大。就第二个方面而言，‘不合理低价认定制度’是87号令新增加的一项制度，该项制度的设置意义非凡，在评标环节很好地阻击了投标人恶意低价竞争的行为。”长期致力于招投标领域法律研究的北京市盈科律师事务所合伙人律师刘营接受中国质量报记者正常采访时说道。

  据了解，87号令第60条明确规定：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

  87号令起草组成员、上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢接受各个媒体采访时指出，该条参照了《评标委员会和评标办法暂行规定》（国家计委等令第12号，2013年4月修订）第二十一条的部分内容，是一大创新。

  “该条款规定的价格比较，仅仅发生在有效投标人之间，并没有采纳该招标项目其他被否决的投标人报价，也不考虑该招标项目投标人以外的其他供应商报价，更不是将低价投标人的本次招标项目的报价与其自己的个别成本相比较。”刘营解读说，这里的“有可能”非常主观，有一定的弹性空间，需要评标委员会结合招标文件的具体规定和招标项目的详细情况进行判断，“我个人觉得这里的‘评标现场合理的时间’有两个维度：时间方面和空间方面，需要说明的是，如果采用电子招标投标系统开展评标活动的，此处的‘现场’就不是传统意义的评标场所，而是指电子招标投标系统；关于‘应当’的意思，是指评标委员会一经认定投标人不能证明其报价合理性的，必须将其作‘无效投标’处理，能够理解该种情况属于法定的否决情形，在操作层面，还需要评标委员会行使该项否决权。”

  中国价格协会线缆价格分会秘书长、国信招标集团机电事业部部长柏广森和记者说，87号令规定采购人经市场调研和价格测算后，可以在预算内合理设定最高限价；规定投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。项目所有投标人投标报价比较更具有直观性，价格异常的解决的方法是很明确的。价格明显低于其他投标人的报价，不等同于低于企业个别成本。一般只有低于企业个别成本才有机会影响产品质量或者不能诚信履约。“我个人觉得‘评标现场合理的时间’意义很重大，是可以规避一些‘场外情’的。”

  据了解，除了87号令之外，我国还在近期颁布实施了一系列新的法规，规范“低价中标”行为，比如新修订的《招投标法》，就提出“招标人可以直接确定中标人”等，都对整个招投标和政府采购行为有了新的“说法”。

  “招标投标法的立法目的之一，就包括第一条规定的‘保护项目质量’，而且，从招标制度搭建方面来看，也可以在一定程度上完成‘物美价廉’的采购目的。实践中之所以频繁发生质次价低现象，跟招标这种采购工具关系不是很大，主要是掌握和使用这一工具的人员错误的操作造成的。所以，为了尽最大可能避免‘低价中标’导致的质量安全事故，最重要最紧迫的措施是加强招标人、招标代理机构和评标专家等有关人员的培训和监管，避免其错误的使用招标采购工具。”刘营表示，必须要格外注意的是，87号令第60条中的“投标人不能证明其报价合理性的”否决条件，与《招标投标法实施条例》第51条第1款第5项中“投标报价低于成本”的否决条件存在一定差别。前者的判断依据是“合理性”，具有一定的主观性，也就是说，哪怕投标人报价低于成本，但是，投标人可提供证明，说明其价格是合理的，也有可能不被否决。后者的判断比较客观，只要能够采用投标人价格这一块的证明材料，比如票据、财务资料等证明其投标报价低于成本的，就需要行使否决权，哪怕其低价是合理的也不能豁免。

  “国家对于招投标改革，我认为最给力的是“国家招标投标公共服务平台”的建立，以及2018年1月1日起施行的《招标公告发布暂行办法》（国家发展计划委第4号令）。国家重点工程建设项目的招标、投标、开标、中标等文件现在至少电子存档15年，威慑力是无穷的。”柏广森认为，再有类似西安地铁问题电缆事件发生，通过“国家招标投标公共服务平台”可以一键查找出涉事企业的所有中标信息，包括中标项目、中标价格等，“聚光灯”下，如有“作奸犯科”行为将一览无遗，真正提高事中事后监管的针对性和有效性。