劳务派遣政府采购的审计应对思考
在内部审计过程中，同属部门的两个下属事业单位在北京市政府采购网公示的劳务派遣项目，一单位采购项目采用公开招投标，由中标、成交供应商支付招标代理费，中标金额240万，劳务派遣17人，代理费2.4890万元，合同约定管理费人均每月700元；另一单位采购项目采用竞争性磋商，由采购人支付招标代理费，中标金额100.340313万，劳务派遣10人，代理费1.502722万，合同约定管理费人均每月100元。除去招标代理费影响，两项目人均管理费每月依然相差478元，从内部审计角度看，两个项目均政府采购程序合法，招标资料完备合规，但两家中标劳务派遣客户服务能力、总实力相差无几，行政运行成本却实实在在大幅度的增加。面对如此情形，劳务派遣项目的内部审计，应引起各部门着重关注，需要更高标准的应对措施。
劳动派遣是指劳务派遣公司与被派遣劳动者建立劳动关系，并将劳动者派遣到公司，被派遣劳动者在公司的指挥、监督下从事劳动的新型用工形式。劳务派遣过程中，劳务派遣公司对劳务人员工资、社保费用等薪金只是代收代付，往来款挂账，只能将人员管理费作为业务收入，进而对投标项目的采购成本产生一定的影响，而招标代理费收取参照同一文件标准测算，从整体上分析，两个劳务派遣项目的差别主要体现在招标代理费由交易双方支付的不同和政府采购方式选取的不同。
根据财政部关于印发《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库【2018】2号）第十五条，“代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、供应商支付”。从北京政府采购网的信息公开中可发现，在实际采购过程中，大部分招标公告规定由中标、成交供应商支付。
无论招标人支付，还是中标、成交供应商支付，从项目总体金额来说，均是项目的一部分。但是由中标、成交供应商支付有以下弊端：一是从中标、成交供应商付出的成本角度来说，连同参与招标的公司成本，在同样成本收益率的条件下会产生更多利润要求，无形中对政府采购的项目成本有增加的隐患。二是未实现市场调节价机制。政府采购过程中，招标人将此项费用转嫁中标、成交供应商，在选择招标代理机构时，往往没有价格协商过程，省略价格比较因素，没办法发挥市场调节价机制，无法落实降低采购成本，提高财政资金效益的主体责任。同时，也增加了招标人潜在的廉政风险。
根据北京市财政规定，除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各预算单位采购货物、服务和工程单项或批量金额达到100万元以上（含100万元）的标准时，应执行《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关法律法规，实行分散采购。各预算单位采购单项或批量金额达到以下标准时（货物和服务类：400万元以上（含400万元）；工程类：依照国家招标投标有关法律法规执行），应执行《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关法律法规，采用公开对外招标的方式来进行采购。
本部门两个项目都属于分散采购，均未达到必须公开招投标的标准。一个采取公开招投标，另一个采取竞争性磋商，经研究两种政府采购方式，实施过程中主要区别在选取中标、成交供应商的报价得分标准，公开招投标以参标人平均价为基准价，竞争性磋商以参标人最低报价为基准价，在不考虑参标人资质、服务能力等条件下，公开招投标方式无形中将价格因素的影响水平降低了。
延伸审计，采用公开招投标的项目上一年度采用竞争性磋商方式，中标、成交供应商与上一年度为同一家，且与上一年度人员管理每月人均500元相比增长200元，其选择政府采购方式的弊端明显。而整个项目表面上采购内控审批完备，政府采购流程合法合规，项目回复意见委托正规招标代理公司，公开对外招标、充分竞争、市场定价，劳务派遣企业以招聘人员相对学历高，劳务招聘成本高为理由。但从劳务派遣公司的招聘流程（发布了重要的公告、组织面试、上岗等）看无明显差别，而且是全部承接上一年度原有人员，企业没发生招聘成本，从历年分析看，劳务人员稳定，年中离职更换人员极少发生。全流程审计下来，使得内审部门无审计手段应对。
经调研多家市级单位，劳务派遣项目采购因劳务合同不能低于两年的规定，单位一般会要求劳务派遣企业同劳务人员签订三年期合同，为保持项目稳定和劳务人员社保延续，项目一般倾向使用同一家劳务派遣企业。为与年度预算申报保持一致，各单位签订合同的方式有：一是申报三年期跨年项目，一次采购签订三年期合同。二是每年申报当期预算，首期采购签订一年期合同，合同约定后两年以续签形式完成；或虽然劳务派遣作为政府购买服务负面清单，依然参照北京市政府购买服务预算管理办法第二十七条的规定，“政府购买服务项目合同履行期限或项目实施期限一般不超过1年；对于购买需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的政府购买服务项目，在年度预算能保障的前提下，合同期限最多不超过3年”，直接签订三年期合同。三是大部分单位每年申报当期预算，每年均实施采购，每年签订合同，我部门两个项目也使用此种方式。四是个别单位每年申报当期预算，但认定工资、社保费用等薪金作为劳务派遣企业往来款，不属于采购内容，只对人员管理费实施采购，正常情况下不会超过分散采购标准（100万），由单位自行采购，内部控制流程，节约委托代理机构的采购成本。从而可见，招标人选择政府采购方式的内部控制审核，不仅对采购单位负责人，更对具体项目负责人、财务负责人、经办人提出更深要求，采购过程中的业务风险和廉政风险均须引起审计重点关注。
（一） 加强部门统筹管理，实行招标代理费“谁委托谁付费”。招标人作为项目的实施者，应落实降成本、提效益的主体责任，主动承担招标代理费，纳入招标代理机构的比选参数，实现市场调节价。建议有条件的部门整合下属所有单位劳务派遣项目，统一采购，有实际效果的减少各劳务派遣项目的采购差异。
（二）加强政府采购方式选取的审核和预算申报管理，劳务派遣项目政府采购方式的选取应由同级财务部门确认，同时也加强财务专员关于政府采购政策的研究，强化劳务派遣项目的采购服务指导，内审部门加强项目横向比较分析，形成部门关于劳务派遣的统一指导要求。从合同签订方式和预算申报的分析看，首推跨年项目预算申报，合同能够与预算管理相匹配，项目管理也能减轻采购负担；从节约采购成本看，只针对人员管理费实施采购最有利，但采购单位把工资薪金部分作为行政（事业）支出管理委托劳务派遣企业发放，一般超过分散采购标准而不实施政府采购，应联系市级财政寻求政策支持。
（三）建议将劳务派遣纳入政府采购集中采购目录。经调研多家劳务派遣企业，劳务人员管理费在北京属于成熟市场，基本在50至150元之间，随劳务人员增多而减少，相差不大，企业成本主要差别在投标成本。不论从优化营商环境，减轻企业负担，还是规范采购单位政府采购行为角度，将劳务派遣纳入政府采购集中采购目录，能够切实降低财政支出成本，同时减少采购单位廉政风险。（作者：张良宝 单位：北京市住建委）
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